2002年2月，國務院下發(fā)《關于印發(fā)電力體制改革方案的通知》(亦稱“五號文件”)。電力體制第二輪改革啟動，確定政企分開、廠網分開、主輔分離、輸配分開和競價上網五大任務。

如今，五項改革仍然在繼續(xù)，然而10年光陰終究沒磨出一把好劍，電力市場并沒有最終形成。

現(xiàn)存的市場格局讓外界甚為感慨：政企分開不到位，廠網分開不徹底，主輔分離形成新壟斷，輸配分開陷入停滯，電網統(tǒng)購統(tǒng)銷，電力調度不獨立，發(fā)電企業(yè)與大用戶不能直接交易，電力市場監(jiān)管乏力……

以至于國家電監(jiān)會第一任主席柴松岳在2012年“兩會”期間連連擺手，“電改沒有達到當初(2002年) 中央設計的目標”。

國研中心產業(yè)部部長馮飛直言不諱地指出，“目前電力體制非計劃、非市場，最為糟糕。”因改革滯后，電力市場化改革與計劃體制交疊，電力工業(yè)矛盾重重。“猶如一個壯漢，被捆住手腳，限制自主發(fā)展。”一位電力改革派專家說。

是什么讓電力改革如此步履艱難？

一位體制內官員如是對本報記者評價，“目前，無論項目建設、電量交易、電價形成、發(fā)電量分配都掌握在政府部門或壟斷企業(yè)手中，根本沒有電力市場。如果不加緊推進改革，再過十年，仍是現(xiàn)在的格局。”

多位接受采訪的專家一致認為，未來的電改需要高層自上而下強有力的推進，否則又將進入下一個徘徊期。

改革的與未改革的

電改的成就之一是讓經濟告別“硬缺電”，但“軟缺電”揮之不去。

2002年廠網分開以來，國內發(fā)電裝機快速增長，到2011年底，9年時間新增裝機7億千瓦，相當于1949——2002年53年全部裝機容量3.5億千瓦的2倍。

廠網分開使電源建設由計劃轉向市場競爭，競爭降低火電工程造價。國家電監(jiān)會《“十一五”期間投產電力工程項目造價監(jiān)管情況》專項通報稱，“十一五”期間新建火電工程決算一項可減少投資約196億元。

與此相比，電網企業(yè)造價控制的內在動力有差距。報告顯示，“十一五”期間投產交流輸電線路工程單位造價比“十五”上漲17.93%。

同樣來自電監(jiān)會的統(tǒng)計顯示，2010年主要電網企業(yè)輸配成本合計4222.41億元，較上年同期增長20.92%。而2006年，這一數據是2000億元左右。

在電改過程中，外部經濟環(huán)境發(fā)生較大變化。“以煤炭、石油為代表的一次能源價格出現(xiàn)大幅上漲。這是改革之初沒有預料到的。”原能源部政策法規(guī)司副司長朱成章說。朱本人深度參與第二輪電改思路論證。

基于煤價快速上漲，作為過渡方案，2004年我國出臺煤電聯(lián)動政策。但該政策并沒有執(zhí)行到位，自改革至今煤炭價格出現(xiàn)2.5倍以上的上漲，但電力銷售價格僅增長30%——40%。

改革十年來，煤價大幅上漲、輸配電成本提高，但上網電價與銷售電價卻由政府管制。基于此，火電企業(yè)盈利能力走弱，甚至虧損。

華電集團政策法律部主任陳宗法提供的數據顯示，從2008年到2011年，五大發(fā)電集團火電板塊連虧4年，累計虧損達923億元。同期，五大發(fā)電集團平均資產負債率也超過國資委85%的高限。

與多元的發(fā)電端不同，電網環(huán)節(jié)始終集中度高且透明度不足。“電網輸配電價實際上是購銷差價，是壟斷、粗

放的經營方式。”發(fā)改委內部官員說。

在電量交易中，電網統(tǒng)購統(tǒng)銷，并掌握電力調度權，這種模式使電網和電廠處于不對等的地位。正因此，發(fā)電企業(yè)尤其是火電企業(yè)改革重啟的呼聲大。

中國電力發(fā)展促進會專職顧問姜紹俊說：“應放開發(fā)電市場和售電市場，改進中間輸配電網環(huán)節(jié)的監(jiān)管，建立M個賣點、N個買點的格局，多買多賣。這才叫真正的電力市場。現(xiàn)階段，電網統(tǒng)購統(tǒng)銷只是一個過渡階段。”

“電網公司應變成輸電公司，擔當電力輸送責任，國家核定輸電價格。電網在電力交易中獨立出來，由供需雙方自主談判。”姜紹俊說。

但現(xiàn)實的問題是，電網企業(yè)不斷逆勢擴張。2002年，國家設立華北、東北、西北、華東、華中五大電網公司。但目前，國家電網上收區(qū)域電網權限，區(qū)域電網被架空。此外，以國家電網收購許繼等兩家電氣設備為標志事件，電力體制改革陷入尷尬境地。

一位不愿具名的專家說：“這一輪電改，中央定了規(guī)則，有頂層設計。但企業(yè)不執(zhí)行，甚至走回頭路。即便出現(xiàn)了問題，也沒有人被問責，這種狀況讓各個方面很尷尬。”

競價上網尚難實施

五號文件確定“競價上網”的改革思路，但實施與否仍有懸念。

2004年5月到2006年，國家在東北區(qū)域、華東四省一市曾實行競價上網改革試點，并建立多個電力交易中心。但這一期間，我國出現(xiàn)嚴重電荒，競價上網宣告擱淺。

國家電監(jiān)會市場監(jiān)管部主任劉寶華說：“競價上網是電力交易的高級形式，可以實時發(fā)現(xiàn)價格信號，調節(jié)實時供需，引導長期電量合同和投資。但前提條件是電力供需基本平衡，或者略有富余不會出