當下，“中國兩高”—高鐵與特高壓電網被全世界矚目。“中國高鐵”實現了鐵路運營里程突破一萬公里，約占世界高鐵運營里程的45%，穩居世界高鐵里程榜首；而被國人忽視的“中國特高壓電網”，不僅掌握世界唯一的特高壓技術，也是世界唯一進行商業化運營的國家，目前已經建成“兩交兩直”特高壓工程，實現累計送電量1380億千瓦時，中國特高壓正在走向世界。為此，國家十二五規劃綱要明確“發展特高壓等大容量、高效率、遠距離先進輸電技術”，并提升到國家發展戰略的高度。

但是，自從特高壓發展以來，其外部生態環境并不良好：上項目要跑路條，工程評審議而不決，國家電網“十二五”規劃被擱置。最近，從國家電網獲消息證實，“十二五”期間，多條特高壓輸電線路的建設，緣于意見分歧及審批被擱置。

特高壓評估紙上談兵一年

以華東環網交流特高壓項目北半環（淮南-南京-上海）工程為例，2012 年12月5日，國家發改委正式委托中國國際工程咨詢公司（以下簡稱中咨公司）開展北半環特高壓交流工程評估。項目評估函中明確寫到，評估時限為30 天。而一年已經過去，仍無評估結果。

參加此項評估的中國電力科學院總工程師印永華告訴記者：“整整一年過去了，要求30天完成的評估，中咨公司三個月以后才啟動，到現在為止沒有給出評估意見，為此我們非常著急”。在此前，國家電網公司委托中國電力顧問集團公司組織6家設計單位已完成此項目的可研，取得了所有的支持性文件，正式上報國家發改委申請核準。

在中咨公司評估專家組的幾次調研后，于今年10月24日在北京正式召開工程評估會議。在參加評估會議的19位專家中，有14位專家明確表態支持核準該項工程建設，有5位專家持不同意見，評估結論是支持該工程建設。但是在 11 月 28日中咨公司內部審議時，還是因個別專家堅持不同意見，使已形成明確結論的評估報告擱置。到現在為止，評估報告一直沒有上報國家發改委。

為何在投票表決14:5—贊成者居壓倒性多數的情況下，中咨公司的評估報告遲遲不能上報國家發改委？緣于交流特高壓支持者和反對者的爭論，這個爭論從特高壓建設開始一直沒有停止。

在特高壓論證、上馬之初到現如今，極少數人始終反對發展特高壓，反對的理由也隨著工程建設不斷變遷。起先，反對者提出中國發展特高壓輸電技術不可行，前蘇聯、日本等都已放棄，中國搞不成。2009年1月16日，我國第一條特高壓交流試驗示范工程—晉東南至南陽至荊門特高壓工程正式投運，并完全掌握了基礎研究、系統集成、成套設計、工程建設運行、技術標準等特高壓核心技術，擁有自主知識產權和專*。國家科技部專項驗收中認為，工程全面掌握了1000千伏特高壓交流輸變電工程關鍵技術和設備制造核心技術，整體處于國際領先水平。2010年9月，國家發改委組織完成了整體國家驗收。工程先后被授予“中國工業大獎”“國家優質工程金質獎”。2013年1月18日，特高壓交流輸電關鍵技術、成套設備及工程應用榮獲國家科學技術進步特等獎。

特高壓交流試驗示范工程成功投運后，極少數人不再說技術不可行，轉而提出工程安全性的問題。而目前，工程已連續安全運行近5年，經受了雷雨、大風和高溫、嚴寒等惡劣條件及各種運行操作的考驗，實現了雙向、全電壓、大容量輸電，國產化設備指標穩定、狀態正常。

此后，反對者又提出了特高壓造價高、不經濟的問題。眾所周知，在電網發展過程中，500千伏電網的造價比220千伏高，但從單位輸送容量看，500千伏的造價更便宜，更經濟。特高壓電網也是這個道理。特高壓線路造價是500千伏的2.8倍，輸電能力則是500千伏的4-5倍，單位容量造價只有500千伏的70%，變電部分為500千伏的74%。同時特高壓交流單位容量的走廊寬度、輸電損耗都僅有500千伏的三分之一。

在技術問題、安全問題、經濟問題的爭論塵埃落地后，還是極少數人的矛頭又指向了特高壓交流環網的問題。以北半環特高壓交流建設項目為例，支持者從戰略角度論證華東環網建設的必要性，認為未來華東地區會接受大量的外來電，現有的500千伏主網架無法承接。國網能源研究院院長張運洲表示，“華東500千伏電網不能承受多回直流同時閉鎖的沖擊，而1000千伏特高壓電網可以承受更大規模的潮流轉移和沖擊，出于安全性考慮，必須升級主網架”。

今年夏季，連續48天的高溫造成電力供應緊張，這使得區外送電成為華東一些地區迎峰度夏的主要手段。江蘇省發改委能源局煤電處處長戚玉松說：“8100多萬千瓦的負荷壓上來，江蘇本省所有的發電能力全部用完，還有720多萬千瓦的缺口。”分管調度運行的華東電網副總張懷宇稱，華東地區今年夏季用電峰值達到了2.09億千瓦，超過國網年初的預計。

國務院今年9月下發的《大氣污染防治行動計劃》，明確規定長三角在2017年的細顆粒物濃度必須下降20%左右，這使得各省市均傾向于更多依靠區外送電，從而減少本區域內燃煤電廠的數量；據國家電力調度通信中心副主任李明節估算，到2020年，華東電網的區外來電至少要達到1.3億千瓦的需求，目前的區外來電是2000多萬千瓦，未來幾年至少要有1億千瓦以上區外來電輸入華東電網。

而反對者清華大學電機系研究員王仲鴻指出，安徽在2012年已是電煤凈輸入省，已建成的南半環將面臨無電可送的尷尬局面。安徽未來無電可送，環網的功能只能是將省外來電再轉送出去，“這完全可以通過優化目前的電網來解決”。關于大量區外來電帶來的電網容量問題，他認為，華東電網到2020年可能發展到3億千瓦以上，而世界上最大的500千伏電網容量已達7億-8億千瓦，但后者并未采取升壓到特高壓電網去解決發展中遇到的技術問題。

北京經濟技術研究院院長劉開俊對此指出，目前安徽仍是電煤凈調出省，根據安徽省能源局統計，全省煤炭保有儲量529億噸，2012年電煤凈調出1534萬噸。已建成的南半環工程配套電源596萬千瓦，是有電可送的。我國國情所致的西部、北部向中東部地區大規模輸送電力的所形成的強大電力流，華東地區500千伏電網無法承載。應對這種系統性問題，“頭疼醫頭、腳疼醫腳”就不行了，必須要用技術升級的手段系統解決，這也是經過充分論證形成的共識。反觀北美及歐洲電網之所以能夠在較低一級電壓等級下承載較大的電力容量，主要原因是其就地平衡為主的電源模式。事實上，北美及歐洲電網同樣有遠距離大規模輸送海上、陸上風電的迫切需求，但由于國別、市場的層層壁壘，面對成熟先進的特高壓技術，也只能望“特”興嘆。

面對專家們爭論華東是否上馬特高壓受端電網，或者是否是唯一方案的爭論，不能置之度外的是那些電力缺口大且急需調整能源結構的地區。6月28日，評審專家組在上海召開調查會，聽取華東四省一市政府代表以及電網公司代表匯報經濟發展和電力發展情況與規劃，江蘇省地方官員非常著急。去年，江蘇經濟總量全國排名第二，這個地區不僅長期存在電力缺口，而且面對落實國務院關于《大氣污染防治行動計劃》的巨大壓力。江蘇能源局煤電處處長戚玉松說：如果不能建，江蘇省以后的電力需求該怎么解決？

最緊迫的問題還在于，特高壓重點工程遲遲不能核準，內蒙、東北等地區火電窩電、風電棄風以及西南水電棄水形勢嚴峻，東部能源短缺、霧霾加劇。特別是特高壓交流工程建設滯后，長三角地區已形成多直流接入的“強直弱交”電網結構，500 千伏電網不能滿足電網安全運行需要，存在大面積停電風險。規劃缺失，是造成一事一議項目評估的根源

對于國家電網來講，類似華東環網交流特高壓項目北半環項目等待評估的，有一列長隊在等待之中，其中包括雅安-武漢特高壓交流工程，這是一條將四川清潔能源水電外送至湖北等省市的電力大輸送工程。“這個工程的評估，發改委也是委托中咨公司評估，評估時限是45天，到目前為止，時間已過，仍舊沒有啟動評估程序”，國家電網發展策劃部副主任呂健說。另外，“從錫盟到南京輸電項目，我們也拿到了路條，我們上報核準后，到現在也沒有下文”，印永華說。所謂“路條”是作為項目核準的前置條件，長期以來讓企業和地方政府飽受其苦。

黨的十八屆三中全會《決定》指出：“深化投資體制改革，確立企業投資主體地位，企業投資項目，除關系國家安全和生態安全、涉及全國重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益等項目外，一律由企業依法依規自主決策，政府不再審批。”針對于評估環節時間的拖延，國家電網上報國家發改委，明確提出希望改進現有評估機制。在新近的一份《情況匯報》中寫到：落實黨的十八屆三中全會關于轉變政府職能、簡政放權的要求，根據電網的系統性、網絡性特征，重點加強對電網規劃的整體評估，不再具體評估單個項目。電網規劃批復后，規劃明確的項目原則上直接進入核準程序。

按照《企業投資項目核準暫行辦法》(國發[2004]19號)規定，項目核準機關在受理核準申請后，如有必要，應在四個工作日內委托有資格的咨詢機構進行評估。顯然，國網方面認為中咨公司的評估不是必經的程序。國網發展策劃部副主任張正陵表示，交流特高壓項目都經過了可行性研究，各級政府也均出具了支持性文件。國網還委托了電力規劃設計總院進行評審，而且晉東南試驗示范項目運行多年非常穩定，已經證明了交流特高壓的可行性。之前，國網在交流特高壓建設上受到多位中央領導同志的肯定，比如，名揚世界的“晉東南-南陽-荊門”交流特高壓試驗示范工程，已經建成的華東環網南半環“淮南-浙北-上海”工程，和今年4月開工“浙北-福州”工程。上述三條交流特高壓工程，都是直接核準，未進行評估。

中國電力聯合會副秘書長歐陽昌裕認為，中咨公司是八十年代國家投資體制改革的產物，是借鑒國外的一個成功做法，當政府決策的時候，讓一個第三方機構進行全面系統的評估，“即便到了現在，我覺得這個制度設計還是對的。但是，在市場經濟逐步的完善與健全的今天，我們的評估機制，特別是對那些有分歧而拿不定主意的，特別是連決策者也拿不定主意的工程，我認為應該委托多家機構進行評估。應該多聽取不同的意見，才能有利于決策者做最后的權衡。如果僅委托一家，首先是有一家之言之嫌，其次是如果這家機構本身帶有傾向性的時候，則很難做到公正評估”，他強調說。

事實上，與中咨公司資質相同的評估機構有50多家。與目前電網項目評估機構實際僅中咨公司一家比較，在鐵路、石油、石化等行業上項目評估中，均有多家評估機構參與。為此，國家電網呼吁增加評估機構，引進市場機制，保證評估客觀、公正、透明、高效。

電力系統自動化與穩定性理論專家、中國工程院院士薛禹勝是黨外人士，他學習十八屆三中全會公報后感到，中央已經明確在資源配置中市場起決定性作用。他表示，政府主管部門應該在宏觀上調控，比如如何建立可靠的電網，如何使電網提高對能源使用的效率，以及電網的投資效率等等，這些需要一個規劃。如果丟了西瓜撿芝麻，花很多時間討論一個個工程項目，怎么貫徹十八屆三中全會呢？“這點上我確實很同情國網公司，有關政府部門現在管得越來越具體了。國網公司有上特高壓的積極性，這是屬于市場資源配制的范疇，假設投資虧錢了，那就要追究責任，實際上這最懶的方法，但是也是最聰明的方法，效果也是最好的辦法。干涉他們做什么呢？”

他同時講到，過去我們在三峽工程、高鐵建設、大型核電站的評估論證中，都曾存在不同的意見和聲音，而且反對者的數量也有相當的比例，關鍵是要按照既定的決策程序科學論證和實施”。在他看來，像特高壓這樣長期因為個別人的反對而影響和阻礙工程決策，不能不說是一個奇怪的現象。評估機制的變革，不僅需要科學的論證程序，更需要各個方面的共同擔當，勇于負責。

市場起決定作用，就意味著政府要從越位領域退出，改變逐項審批的做法，真正確立“企業投資主體地位”；政府發揮更好的作用，就意味著政府之手轉型，政府要從缺位的領域補位，制定具有準法律效力的專項規劃，為企業的自主活動提供指導、約束，設定標準和紅線。這個例子，也告訴我們加快轉變政府職能是一場深刻的自我革命，正是由于缺位才造成了越位，更好作用的政府之手與決定作用的市場之手，二者缺一不可，相互補充。“十二五”過半，國家電網專項規劃在哪里

歐陽昌裕告知，今年上半年中國電力企業聯合會向國家能源局提交了《加強電力統一規劃機制的研究》報告，其核心建議就是改革當前的審批制度。該項研究提出，政府部門應該側重對規劃的制定與框架的設計，而不是具體項目的審批。十分遺憾，在“十二五”已經過去三年的今天，國家能源局仍舊沒有拿出“十二五”國家電網專項規劃。

專項規劃是以國民經濟和社會發展特定領域為對象編制的規劃，是總體規劃在特定領域的細化，也是政府指導該領域發展以及審批、核準重大項目，安排政府投資和財政支出預算，制定特定領域相關政策的依據。今年1月1號國務院批準《能源發展“十二五”規劃》，去年8月份公布了《可再生能源發展“十二五”規劃》，以及《天然氣發展“十二五”規劃》和《煤炭工業發展“十二五”規劃》。但是，涉及國民經濟發展的重點領域的電力與電網的專項規劃卻遲遲未能出臺。特高壓發展的良好發展機遇一再貽誤。

實際上，在“十一五”期間也沒有出臺電網的專項規劃。國家能源局為何沒有制定電網專項規劃？記者希望向國家能源局求證，國家能源局有關司局在接到電話后拒絕接受采訪。而據業內人士稱，一直支持特高壓發展的原江西省省長、電監會主席吳新雄，在履新國家能源局局長后，也多次召開會議，意圖盡快出臺特高壓十二五電網規劃，推動項目建設進程，但是面對曠日持久的特高壓爭論，也似乎多了一番無奈。

據長期做規劃制定的歐陽昌裕介紹，編制電網的專項規劃前提是要有全行業的電力規劃，因為全行業的規劃包括電力需求，能源基地的布局，以及差額是多少，細分到每個省。從電網的角度，就是如何解決輸電通道的問題。是建特高壓交流、直流還是建50萬伏直流輸電線路。歸根結底，電力規劃要研究的內容，更多是通過電網專項規劃來解決。

實際上，前兩年國務院已經明確提出做國家電網專項規劃。按照國務院對兩家電網公司的職能定位，受政府委托企業可以提出電力行業發展規劃的建議。在國家能源局的要求下，國家電網集中100多人，采用了仿真模擬電網計算的方式，用了五年時間做出了《國家電網“十二五”專項規劃》，其仿真的規模是多大呢？據中國電科院系統所規劃室主任周勤勇介紹：“仿真建模數據覆蓋了國網公司五大區域電網（包括西北、東北、華北、華中、華東，五大區域電網）。有1.1萬多個結點，仿真線路3.5萬多條”。可以說，這是有科學研究與科學依據、經過大量試驗基礎上編制的專項規劃。

國家電網公司先后編制完成了國家電網公司“十二五”電網發展規劃、國家電網發展規劃（2013～2020年），分別于2010年9月、2013年5月上報國家能源局，之后沒有下文。顯然，該規劃的定位是國家電網公司的規劃，而不是國家電網的專項規劃。國家能源局編制電網“十二五”專項規劃有兩個選擇，其一是完全另搞一套，其二是根據兩個電網公司提出的規劃進行評估整合，形成一個政府的規劃。現在“十二五”規劃還有兩年即將結束，已經到了中期評估階段，國家能源局沒有按照國務院的要求制定出《國家十二五電網專項規劃》，而是采取了變通的辦法，在時間上滯后與拉長，九月份批準公布了《南方電網發展規劃（2013-2020年）》。

當記者問到為什么南方電網公司的規劃順利發布，歐陽昌裕介紹說：“第一，南方電網是一個區域網，僅覆蓋廣東、廣西、云南、貴州、海南，相比較國家電網范圍很小；第二，南方電網沒有提出建設特高壓，規避了分歧，可能更符合他們的口味”。

事實上，當編制內容相對宏觀的專項規劃時，比如教育、減災防災等專項規劃時，決策過程通過民主集中的集思廣益，相對比較順暢，但是當編制有利益沖突的專項規劃的時候，則會受到比較大的阻力，很難形成共識。比如《全國主體功能區規劃》，就是經過中央地方之間反復利益博弈，反復協調與協商的結果。電網的專項規劃編制之所以難以出臺，實質是在是否建設特高壓電網存在嚴重分歧。對此歐陽昌裕認為：“國家能源局應該如實的向國務院報告，也可拿出兩個方案，列出兩個方案的優缺點，請國務院做出決策，而不是擱置或者不作為。決策不僅要承擔風險，更取決于政治意愿”。

“發展特高壓等大容量、高效率、遠距離先進輸電技術”，已經明確寫入《國家十二五規劃綱要》中，從專項規劃與國家五年總體規劃的關系上講，五年規劃是全體社會最大的發展共識和發展綱領，并由全國人大審議通過具有準法律效力，專項規劃必須服從大局、服從國家的五年規劃，并與總體規劃相銜接，總體規劃是綱，專項規劃是目，專項規劃的編制必須在總體規劃的框架下制定。在國家能源局的十一項職能中，首當其沖是“研究提出能源發展戰略的建議，擬訂能源發展規劃”。正是由于政府沒有制定電網的發展專項規劃，才直接導致電網建設缺失全局的專項規劃指導，是造成單個項目就工程論工程，一事一議的根本原因所在。

當下，中國經濟的發展面臨著前所未有的機遇，本世紀第二個十年將是實現工業化、城鎮化、國際化、市場化最為關鍵的時期，同時也面對兩個最大的大挑戰。我國用電的需求繼續保持約7%左右中高速的增長，未來的電力需求將表現的非常劇烈，到2020年，全社會用電量將在2010年4.2萬億千瓦時的基礎上翻一番，達到8.4萬億千瓦時左右，最終飽和需求可能達到13-14萬億千瓦時。加之綠色能源、綠色發電，綠色電網已經提到日程，如果不建立國家的輸電動脈的話，如何解決上述挑戰？

當下，一方面霧霾深鎖中國百余城市，而另一方面，“十一五”以來在東北、西北、內蒙地區興建的風電基地，正面臨前所未有的“棄風”，這些地區由于電網接納能力不足，外送通道建設滯后，風電場暫停運轉。根據中國風能協會的初步統計，2012年全國約有100億千瓦時左右風電電量由于被限發而損失，折合標準煤超過330萬噸，僅售電經濟損失就超過50億元。100億千瓦時是什么概念？相當于北京年用電量的1/10。

棄風的根源是風電廠紛紛上馬，而電網沒有輸送能力。面對如此大投資浪費與機會成本的損失，人們卻還在為以何種方式送電爭論不休——是特高壓還是500千伏？人們關心的是，我們還要在爭論中棄風多久？3年？5年？誰又能夠為棄風承擔責任與損失？

原國家能源局局長張國寶指出，一方面霧霾肆虐飽受詬病，另一方面主要分布于內蒙、東北、西北的清潔能源又大量棄用，有電卻送不出來，實在不應該。究其原因主要是特高壓輸電線路曠日持久的爭議久拖不決。他認為，之所以無休止的爭論而無人拍板，反映出的是決策者擔當精神的缺失，需要認真反思。錯過發展機遇，對國家的損失和代價將是歷史性的。

中國之所以在短時期內躍升世界經濟總量排名第二，除了中國的社會主義有制度優勢之外，國家發展中長期規劃的體制優勢得到世界各國的稱贊。議而不決、決而不行乃至否決體制，削弱了社會主義集中力量辦大事的制度優勢，既不是中國的特色，也不是中國的政治生態。在政府職能轉變的改革大潮中，如何準確理解政府職能定位，如何更好發揮政府之手作用，也是特高壓電網困境帶給我們的啟示。