產能退出政策、法律是社會主義市場經濟體制的重要組成部分。經過幾十年的發(fā)展，我國已經出臺了不少有關企業(yè)退出的政策和法律。

這些政策措施對控制產能過剩起到了積極作用，但也存在一些問題。仍需要將不同類型的產能過剩細化治理，以形成防范和化解產能過剩的長效機制。

　　旨在淘汰落后產能及兼并重組

1994年至今，我國經濟主要經歷了兩次較大幅度的周期性波動，一次是1999年的亞洲金融危機，一次是2008年的全球金融危機。相對應，我國工業(yè)領域也出現了四次較明顯的“產能過剩”。

第一次產能過剩出現在1998年亞洲金融危機前后，紡織、家電等輕工產業(yè)領域出現了較明顯的產能過剩狀況。針對這次周期性產能過剩，中央政府要求紡織業(yè)大規(guī)模“壓錠”，開啟了淘汰落后產能政策之“先河”。1998年-1999年，我國紡織業(yè)共壓縮淘汰906萬錠，占全國棉紡總生產能力的1/4。在此基礎上，原國家經貿委進一步提出了淘汰落后生產能力、工藝和產品，制止低水平重復建設、加快結構調整步伐，促進生產能力、工藝和產品升級換代的政策方向，發(fā)布了《淘汰落后生產能力、工藝和產品的目錄》、《工商投資領域制止重復建設目錄》，涉及17個行業(yè)201項內容，要求嚴禁對目錄中行業(yè)低水平重復建設嚴重及生產能力過剩的項目投資。

第二次和第三次產能過剩分別發(fā)生在2003年-2004年和2006年前后，主要表現為在經濟處于繁榮和過熱的條件下，工業(yè)品出廠價格大幅下滑和企業(yè)效益大幅回落。針對部分領域(主要是高耗能的鋼鐵、水泥、電解鋁等)快速發(fā)展出現的產能過剩，國家政策上把淘汰落后產能作為推進結構調整的重要措施之一。代表性行政法規(guī)是國發(fā)2006演11號文《國務院關于加快落實淘汰落后產能工作的通知》和相應的產業(yè)政策。例如，2006年，發(fā)改委等八部委發(fā)布的《關于鋼鐵工業(yè)控制總量淘汰落后加快結構調整的通知》要求：2007年前重點淘汰200立方米及以下高爐、20噸及以下轉爐和電爐的落后能力；2010年前淘汰300立方米及以下高爐等其他落后能力。

第四次產能過剩發(fā)生在全球金融危機之后。為應對國際金融危機沖擊，政府加大了直接干預經濟的力度，以大規(guī)模經濟刺激計劃、直接支配資源和行政方式推動經濟增長，導致了多行業(yè)大規(guī)模集中投資、超常規(guī)擴張。這一時期的產能過剩，既屬于“周期性過剩”，又屬于“結構性過剩”和“體制性過剩”。這一階段，鋼鐵、水泥、石化、家電等傳統產業(yè)，以及部分戰(zhàn)略性新興產業(yè)(如光伏)都存在較為嚴重的產能過剩。對此，政府高密度出臺了一系列進一步淘汰落后產能的行政法規(guī)和部門規(guī)章政策。代表性政策是國發(fā)200938號文《關于抑制部分行業(yè)產能過剩和重復建設引導產業(yè)健康發(fā)展的若干意見》，要求對鋼鐵、水泥等高耗能、高污染產業(yè)“堅決控制總量”，對多晶硅、風電設備等新興產業(yè)“集中有效資源，防止投資過熱和重復建設”，要嚴控新項目，將優(yōu)化存量和抑制增量相結合，控制投資過熱行業(yè)的產能過剩。此外，圍繞著國發(fā)200938號文，還形成了一系列部門和地方規(guī)章，如工信部聯2009591號文、工信部聯原2009575號文、工信部聯原2011177號文、財建2011180號文、銀發(fā)2009386號文、國土資發(fā)2009139號文等。

此外，也有一些行政法規(guī)和部門規(guī)章致力于鼓勵企業(yè)兼并重組和解決企業(yè)關閉破產涉及的人員安置等問題。

例如，2013年，工信部、發(fā)改委等部委聯合發(fā)布了《關于加快推進重點行業(yè)企業(yè)兼并重組的指導意見》，要求“以汽車、鋼鐵、水泥、船舶、電解鋁、稀土、電子信息、醫(yī)藥等行業(yè)為重點，推進企業(yè)兼并重組”，從而“提高資源配置效率，調整優(yōu)化產業(yè)結構”，對鋼鐵、水泥、電解鋁等產能過剩行業(yè)，鼓勵跨地區(qū)、跨所有制的兼并重組，從而提高產業(yè)集中度，淘汰落后產能，實現產能合理布局。再如，圍繞著國經貿企改2002859號文《關于國有大中型企業(yè)主輔分離輔業(yè)改制分流安置富余人員的實施辦法》，形成了一批政策，著力于中央企業(yè)分離社會職能、國有大中型企業(yè)主輔分離、廠辦大集體改革等。

財政部也通過專項資金對經濟欠發(fā)達地區(qū)淘汰落后產能工作、尾礦庫閉庫治理、關閉小企業(yè)等給予引導支持。2001年-2010年，中央財政累計撥付地方關閉小企業(yè)專項資金共計32億元，完成關閉紡織、煤炭、化工、冶金、建材、制糖、火電等小企業(yè)累計34萬戶，安置職工536萬余人。

　　需建立長效機制

我國現有的產能退出政策在控制新增產能、淘汰落后產能、鼓勵企業(yè)兼并重組、推動企業(yè)關閉破產等方面發(fā)揮了積極作用，但仍存在過多偏重于行政手段、政策短期效果明顯而中長期效果較差、淘汰落后產能政策執(zhí)行較好而控制新增產能政策執(zhí)行較差、政策還有待完善等問題。

首先，有關淘汰落后產能、防止低水平重復建設、抑制新增產能的政策不少而且規(guī)定具體，但地方政府“保護”仍較普遍，總體手段上也仍偏重于行政方式。

由于我國市場經濟體制尚不健全，在一些方面、一定階段政府發(fā)揮較多的作用是可以理解的。但是，產能過剩背后存在地方政府“保護”較普遍的現象，地方政府往往通過差別化方式(土地、稅收、優(yōu)惠電價等)維持或延緩“落后產能”淘汰，通過維持一定程度的落后生產能力穩(wěn)定GDP總額和財稅收入。而且，政策中也往往把技術標準、設備規(guī)格、企業(yè)規(guī)模等方面的指標，作為直接控制、干預投資和淘汰落后產能的依據。地方政府保護和較強的行政干預行為容易扭曲市場機制傳導和調節(jié)的功能，使市場機制不能及時有效地引導產能過剩向供需平衡的回歸，出現“越治理越過剩”、“低端高端都過剩”、“許多行業(yè)嚴重過剩”、“有些行業(yè)絕對過剩”的趨勢和現象。

建議進一步規(guī)范地方政府的“保護”行為，特別是規(guī)范地方政府通過土地、稅收、優(yōu)惠電價等方式違規(guī)保護企業(yè)維持落后產能的行為，加大執(zhí)法和清理清查力度。通過避免地方政府“保護”行為，來加強市場在企業(yè)退出中發(fā)揮的“倒逼”機制作用，實現經濟的自我優(yōu)化調整。

其次，現有治理產能過剩的政策，多為短期性、應急性政策，缺乏長期性、長效性。需要對“周期性產能過剩”、“結構性產能過剩”和“體制性產能過剩”采取不同的政策手段，需要分級、分業(yè)、分類治理，加強產業(yè)進入和退出機制與政策實施監(jiān)管，建立防范和化解產能過剩的長效機制。

針對“周期性產能過剩”，應主要依靠宏觀調控政策和市場機制的有效配合，通過調控總供求關系進行調節(jié)。而對于“結構性產能過剩”，需要通過引導產業(yè)結構與需求結構協調升級進行調節(jié)；對于“體制性產能過剩”，需要通過深化體制機制改革，積極完善政策環(huán)境，實現資源的有效配置和利用。同時，不同行業(yè)產能過剩的形成原因雖然有共性，但也會有具體不同的原因，行業(yè)的戰(zhàn)略重要性也不同，所以，一定要分業(yè)施策，治理產能過剩。

再次，產業(yè)進入和退出機制仍然存在諸多有待完善之處。引導企業(yè)“退出”的政策，還主要集中于國有企業(yè)分離社會職能和關閉小企業(yè)等方面，覆蓋面較窄。

產業(yè)進入和退出機制不完善主要表現在兩方面。一方面，有關行業(yè)安全標準、排放污染控制、資源能源消耗等方面的管制要求還存在著缺失、簡單、陳舊等問題。例如，淘汰一些行業(yè)落后產能仍只能“一刀切”地使用規(guī)模指標。并且，產業(yè)準入標準執(zhí)行力度不統一，擇機執(zhí)法，忽高忽低(過剩嚴重時，刻意拔高標準；產能不足時，放松監(jiān)管標準)。另一方面，缺乏產業(yè)退出機制，造成當市場條件發(fā)生不利變動后，雖然價格和利潤已下降到無利可圖，落后企業(yè)及產能仍難以退出而不得不繼續(xù)經營。

建議在產業(yè)準入標準政策執(zhí)行上主要通過法律手段實現環(huán)保排放安全等功能性監(jiān)管要求。在產業(yè)退出上通過分級分類政策建立和完善“產能過剩”產業(yè)、企業(yè)的退出援助制度，整合“關小基金”、“淘汰落后產能基金”等相關財政支出，設立統一的企業(yè)退出扶助基金：對于部分絕對“產能過剩”行業(yè)需要淘汰的產能建立鼓勵性退出機制，通過退出扶助基金中適當安排專項資金等手段加速淘汰。對于高耗能、高污染的落后產能，采取剛性淘汰原則，嚴格、堅決執(zhí)法。對于政策目標需要鼓勵退出的企業(yè)(如確需國家調控的嚴重過剩產業(yè)，或者因其他經濟社會原因需要政策性關停的企業(yè))，通過退出扶助基金對退出企業(yè)的特殊遺留問題(如工資拖欠、困難就業(yè)人員的培訓再就業(yè)和社保等)給予政策兜底和政策性補償。